央行金融研究所專家談存款準(zhǔn)備金政策改革思路

存款準(zhǔn)備金制度是各國中央銀行依據(jù)本國法律賦予的權(quán)力，通過規(guī)定或調(diào)整存款準(zhǔn)備金比率，控制商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造，進(jìn)而間接控制貨幣供應(yīng)量的一種管理和調(diào)控制度。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟體相比，我國法定存款準(zhǔn)備金率長期處在較高水平，中央銀行對存款準(zhǔn)備金政策的使用頻率和調(diào)控力度也明顯高于其他國家。從特定時期的調(diào)控效果看，中央銀行根據(jù)宏觀經(jīng)濟金融環(huán)境頻繁、靈活調(diào)整存款準(zhǔn)備金率不僅沒有引起宏觀經(jīng)濟的過度擾動，反而有效地維護了金融秩序，保持了貨幣環(huán)境的穩(wěn)定。當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟步入新常態(tài)，存款準(zhǔn)備金政策面對的貨幣金融環(huán)境已發(fā)生很大變化，中央銀行調(diào)整存款準(zhǔn)備金政策的目的，也需要逐步從大水漫灌式的總量控制向精細(xì)化的結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變。

基于此，本文在系統(tǒng)梳理主要經(jīng)濟體準(zhǔn)備金政策功能演化的基礎(chǔ)上，闡述了我國準(zhǔn)備金政策在宏觀調(diào)控中創(chuàng)新性應(yīng)用，并結(jié)合國內(nèi)外存款準(zhǔn)備金政策經(jīng)驗，剖析了現(xiàn)階段存款準(zhǔn)備金政策改革背景及未來改革思路和方向。

主要經(jīng)濟體存款準(zhǔn)備金政策演化

存款準(zhǔn)備金制度起源于18世紀(jì)的英國，發(fā)展于1913年美國頒布的《聯(lián)邦儲備法》。雖然《聯(lián)邦儲備法》明確要求所有成員銀行以庫存現(xiàn)金和直接存入聯(lián)儲銀行的存款形式繳納存款準(zhǔn)備金，但是卻沒有賦予中央銀行改變法定存款準(zhǔn)備金率的權(quán)力。所以，早期的存款準(zhǔn)備金制度主要是維持銀行體系流動性，保障存款類金融機構(gòu)的支付和清算需求，保證銀行能夠平穩(wěn)渡過頻發(fā)的經(jīng)濟危機和規(guī)避大規(guī)模破產(chǎn)風(fēng)險。

20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟危機使業(yè)界普遍質(zhì)疑存款準(zhǔn)備金制度的支付清算功能。正如美聯(lián)儲論文描述：“實際上到1931年，美聯(lián)儲已正式放棄了認(rèn)為存款準(zhǔn)備金是為存款提供流動性的一個有效的來源的觀點，轉(zhuǎn)而認(rèn)為是影響銀行信用擴張的方法。”為了適應(yīng)法定存款準(zhǔn)備金制度作為貨幣政策工具的要求，并且保證聯(lián)邦儲備體系可以靈活地運用這一工具來維持一種彈性的流動性供應(yīng)制度，1935年美國國會授權(quán)聯(lián)儲理事會可以改變?nèi)魏我活惢蛩袝T銀行的儲備要求，從此法定存款準(zhǔn)備金比率便由美聯(lián)儲根據(jù)宏觀經(jīng)濟的要求不斷進(jìn)行調(diào)整。因此，存款準(zhǔn)備金政策逐步轉(zhuǎn)換為各國中央銀行調(diào)節(jié)信用及貨幣供給總量的有效政策工具，成為傳統(tǒng)貨幣政策“三大法寶”之一。

20世紀(jì)70年代末，隨著金融市場化程度的提高，為有效減輕存款機構(gòu)的“準(zhǔn)備金稅”負(fù)擔(dān)，促進(jìn)金融市場的有效競爭，多數(shù)國家逐步下調(diào)了存款準(zhǔn)備金率。而且由于貨幣政策由數(shù)量型向價格型調(diào)控的轉(zhuǎn)變，貨幣政策調(diào)控逐漸從貨幣供應(yīng)量轉(zhuǎn)向政策利率調(diào)整，存款準(zhǔn)備金政策在貨幣政策框架中的地位與作用也趨于弱化。事實上，90年代以后，多數(shù)西方國家的存款準(zhǔn)備金率已經(jīng)處于較低水平。美聯(lián)儲先后于1990年12月和1992年4月取消了定期存款的法定準(zhǔn)備金，并將可簽發(fā)支票存款的法定準(zhǔn)備金率從12%下調(diào)到10%；加拿大中央銀行于1992年4月取消了所有2年以上期限存款的法定準(zhǔn)備金。這種世界范圍內(nèi)降低或取消法定準(zhǔn)備金的現(xiàn)象表明存款準(zhǔn)備金制度在控制貨幣供應(yīng)量方面的重要性已經(jīng)大大下降。此時的存款準(zhǔn)備金政策更多被視做“一種有效的輔助性政策工具”，用以確定可預(yù)見的法定準(zhǔn)備金來避免貨幣市場出現(xiàn)潛在的劇烈波動，進(jìn)而配合其他貨幣政策工具引導(dǎo)市場利率的目的。例如，美聯(lián)儲和日本中央銀行很少調(diào)整存款準(zhǔn)備金政策，存款準(zhǔn)備金制度被普遍認(rèn)為是貨幣政策的支點，通過這一制度，貨幣政策工具以可預(yù)見的方式影響貨幣供給的增長，實現(xiàn)引導(dǎo)市場利率的目的。

20世紀(jì)90年代以來，為應(yīng)對跨境資本流動的沖擊，部分新興市場國家推出了無息準(zhǔn)備金制度URR，要求從事資本跨國流動的所有者按照投資額的一定比率，向中央銀行繳納本幣或外幣存款，且在規(guī)定的期限內(nèi)不支付利息。1991年智利通過無息準(zhǔn)備金政策有效改善了資本流入結(jié)構(gòu)，此后，哥倫比亞在1993年、馬來西亞在1994年、泰國在2006年均實施了無息準(zhǔn)備金政策。2008年危機以來，隨著國際資本流動的劇烈波動，包括巴西等在內(nèi)的新興市場國家也相繼推出了無息準(zhǔn)備金政策，以有效管理跨境資本流動。無息準(zhǔn)備金通過對短期資本進(jìn)行間接征稅，提高了境外資本流動的成本，延長了境外資本流入的期限，為國際社會解決短期資本流動提供了一種有效的思路。

綜上，主要經(jīng)濟體的準(zhǔn)備金政策都經(jīng)歷了從“銀行清償?shù)谋Ｕ瞎ぞ?mdash;—一般性貨幣政策操作工具——其他政策的輔助性工具”三個不同發(fā)展階段。近年來，面對國際資本流動的新形勢，準(zhǔn)備金政策又演化成部分新興市場國家管理跨境資本流動的重要工具之一。

我國存款準(zhǔn)備金政策的創(chuàng)新性運用

存款準(zhǔn)備金政策素有“巨斧”之稱，各國中央銀行在實際使用中都相對謹(jǐn)慎，避免頻繁、過度使用而造成宏觀經(jīng)濟金融波動。對中國來說，自存款準(zhǔn)備金制度成立以來，盡管中央銀行審慎使用這一“巨斧”，但是受到特定的宏觀經(jīng)濟金融環(huán)境的影響，中央銀行使用頻率和力度卻超過了傳統(tǒng)意義上的使用范疇。例如2007年中央銀行連續(xù)10次上調(diào)法定存款準(zhǔn)備金率，2008年全年又連續(xù)9次調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率僅一次下調(diào)。當(dāng)然，不可否認(rèn)，頻繁調(diào)整以及較高的存款準(zhǔn)備金率在一定程度上阻礙了利率傳導(dǎo)，不利于政策利率培養(yǎng)以及貨幣政策框架轉(zhuǎn)型，但從特定時期的政策效果看卻有效維護了我國當(dāng)時的金融運行秩序，支持了國民經(jīng)濟發(fā)展。

傳統(tǒng)增長模式下中央銀行通過調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率有效應(yīng)對了外匯流入等流動性過剩的壓力。傳統(tǒng)增長模式下，我國出口大幅增長，國際收支持續(xù)順差，尤其是2004~2007年和2009~2011年的順差更是呈現(xiàn)大幅增長的態(tài)勢。由于當(dāng)時的匯率變化缺乏彈性，所以在應(yīng)對國際收支順差快速增加時，貨幣政策的獨立性下降，中央銀行被迫采取相應(yīng)手段以對沖流動性。而且，這一時期我國貨幣信貸擴張速度明顯加快，2006年僅第一季度的信貸增量就已經(jīng)超過了中央銀行全年貨幣政策的目標(biāo)總和，在寬松政策刺激下2009年的新增貸款較上年同比增長95.3%。面對外匯持續(xù)流入和信貸快速擴張的多重壓力，中央銀行分別于2006~2008年以及2010~2011年創(chuàng)新性地使用存款準(zhǔn)備金政策對沖外匯流入導(dǎo)致的流動性過剩風(fēng)險，限制商業(yè)銀行可貸資金總量。同時，為減緩存款準(zhǔn)備金政策的劇烈影響，中央銀行采取了漸進(jìn)式、分階段調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率。2006~2008年和2010~2011年，中央銀行調(diào)整法定存款準(zhǔn)備金率的次數(shù)分別達(dá)到22次和13次。理論上來看，中央銀行可以通過發(fā)行中央銀行票據(jù)等相對溫和的貨幣政策工具回收市場流動性，以避免使用存款準(zhǔn)備金政策這一“巨斧”。現(xiàn)實中，中央銀行確實從2002年就開始大量發(fā)行票據(jù)對沖流動性，導(dǎo)致票據(jù)余額連年大幅增長。然而，因為中央銀行所持有的政府有價證券數(shù)量有限，以及央票成本發(fā)行較高，極大地限制了中央銀行公開市場操作的空間。所以，2006年以后中央銀行大膽創(chuàng)新，嘗試運用存款準(zhǔn)備金政策對沖外匯占款，解決市場流動性過剩的問題。同時，為應(yīng)對外匯市場波動，2015年中央銀行創(chuàng)新性運用無息準(zhǔn)備金政策，加強對資本流動的管理?？傮w來看，這一時期內(nèi)中央銀行的存款準(zhǔn)備金政策基本實現(xiàn)了既定的政策目標(biāo)，維護了金融市場穩(wěn)定，同時也有力地遏制了信貸市場的過度擴張。

新常態(tài)下中央銀行著力提升法定存款準(zhǔn)備金率調(diào)整的精細(xì)化管理能力。隨著宏觀經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，國際收支逐漸由大幅順差向收支均衡轉(zhuǎn)變，中央銀行基礎(chǔ)貨幣投放方式也發(fā)生相應(yīng)調(diào)整，存款準(zhǔn)備金政策對沖外匯風(fēng)險的背景逐漸弱化。但是，受到前期政策的影響，我國法定存款準(zhǔn)備金率仍然處在較高水平，因此一旦宏觀經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生變化，市場流動性趨緊，法定存款準(zhǔn)備金率有下調(diào)的市場預(yù)期。例如，2015年以來，隨著穩(wěn)增長力度的增強以及外匯占款的回落，截至9月末中央銀行已連續(xù)四次下調(diào)法定存款準(zhǔn)備金率。盡管調(diào)整頻次相對較高，但與市場預(yù)期相比，中央銀行的政策操作已相對謹(jǐn)慎?？梢哉f，現(xiàn)階段法定存款準(zhǔn)備金率的調(diào)整更多的職責(zé)是為宏觀經(jīng)濟金融運行提供良好的貨幣金融環(huán)境，中央銀行的政策操作更多地依賴于公開市場操作等貨幣政策工具調(diào)節(jié)市場流動性。與此同時，為充分發(fā)揮我國存款準(zhǔn)備金政策優(yōu)勢，配合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和宏觀審慎管理的要求，中央銀行繼續(xù)創(chuàng)新存款準(zhǔn)備金政策工具的使用，提高存款準(zhǔn)備金政策的精細(xì)化操作水平。例如，中央銀行調(diào)整了差別準(zhǔn)備金動態(tài)機制的有關(guān)參數(shù)，推出了定向降準(zhǔn)等政策措施，從而將存款準(zhǔn)備金率調(diào)整與金融機構(gòu)信貸投向掛鉤，實現(xiàn)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的目的。

進(jìn)一步完善我國的存款準(zhǔn)備金政策

隨著利率市場化改革的推進(jìn)以及影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)的發(fā)展，越來越多的金融業(yè)務(wù)將脫離存款準(zhǔn)備金政策管理的范疇，存款準(zhǔn)備金政策的有效性將逐步減弱。而且，隨著我國基礎(chǔ)貨幣投放機制的轉(zhuǎn)變以及貨幣政策調(diào)控框架的轉(zhuǎn)型，存款準(zhǔn)備金政策功能也將會有所調(diào)整，以更好地適應(yīng)新形勢下貨幣政策調(diào)控的新要求。

進(jìn)一步改革存款準(zhǔn)備金政策的必要性

隨著宏觀經(jīng)濟金融環(huán)境的變化，我國存款準(zhǔn)備金政策賴以生存的基礎(chǔ)已發(fā)生了較大改變。首先，貨幣供應(yīng)量與宏觀經(jīng)濟相關(guān)性趨于弱化。1995~2006年，我國貨幣供應(yīng)量的增長與GDP、CPI的增長相關(guān)系數(shù)達(dá)0.78，且較為穩(wěn)定。2006年之后，由于我國利率市場化步伐加快，金融創(chuàng)新增多，金融脫媒日益明顯，加之國際金融危機的沖擊，貨幣供應(yīng)量波動較大，與GDP、CPI的相關(guān)性顯著下降。其次，貨幣政策對沖壓力減弱。2008年國際金融危機以來，隨著國際環(huán)境的變化以及我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整，國際收支趨于平衡。而且，隨著匯率形成機制改革的推進(jìn)以及資本項目可兌換程度的穩(wěn)步提升，貨幣政策的主動性和獨立性增強，被動對沖外匯持續(xù)流入的壓力減弱。再次，新常態(tài)下宏觀投資環(huán)境發(fā)生顯著變化。長期以來，投資拉動型增長模式在推動經(jīng)濟增長的同時，也導(dǎo)致近年來投資的邊際產(chǎn)出效應(yīng)遞減。傳統(tǒng)增長模式下，存款準(zhǔn)備金政策可以有效調(diào)節(jié)市場流動性，以滿足規(guī)模巨大的投資需求。然而，隨著投資邊際效應(yīng)的下降，大規(guī)模的投資需求降低，存款準(zhǔn)備金政策的“巨斧”效應(yīng)已難以適應(yīng)新常態(tài)下的投資要求。然后，價格調(diào)控的有效性上升。隨著利率市場化改革的深入推進(jìn)，利率彈性增加，貨幣政策利率傳導(dǎo)的有效性增強，貨幣政策的價格型調(diào)控體系初見雛形，未來貨幣政策調(diào)控也將更多地依賴于公開市場操作、常備借貸便利等政策工具。

與此同時，我國較高的存款準(zhǔn)備金率的負(fù)面效應(yīng)已有所顯現(xiàn)。一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)的發(fā)展，越來越多的金融業(yè)務(wù)脫離存款準(zhǔn)備金政策管理的范疇。較高的存款準(zhǔn)備金率無疑加劇了行業(yè)間的不公平競爭，因此為規(guī)避存款準(zhǔn)備金政策的監(jiān)管，部分存款類金融機構(gòu)大力發(fā)展同業(yè)業(yè)務(wù)、理財產(chǎn)品等金融產(chǎn)品，導(dǎo)致影子銀行一度爆發(fā)式增長，增加金融體系風(fēng)險。另一方面，過高的存款準(zhǔn)備金率一定程度上限制了銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的靈活性，使得資金在債市和貸款市場之間難以自由流動，利率政策向銀行貸款利率的有效傳導(dǎo)。紀(jì)敏等的實證研究表明，存款準(zhǔn)備金約束阻礙了利率政策向銀行貸款利率傳導(dǎo)，存款準(zhǔn)備金越高，利率政策向銀行貸款利率的傳導(dǎo)效果就越差；馬駿等的模擬分析也表明，在降息背景下，相較于法定存款準(zhǔn)備金率為10%的體制，法定存款準(zhǔn)備金率為20%的體制下的政策利率傳導(dǎo)效率會平均損失8%左右。

我國存款準(zhǔn)備金政策改革思路

我國存款準(zhǔn)備金政策將由外匯對沖工具轉(zhuǎn)為國際收支基本平衡下的正?；ぞ撸㈦S著貨幣政策逐步轉(zhuǎn)向價格型調(diào)控向宏觀審慎工具過渡。所以，未來存款準(zhǔn)備金政策的作用將主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是為價格型調(diào)控提供穩(wěn)定的貨幣環(huán)境。順應(yīng)國際收支格局的變化以及國內(nèi)金融改革創(chuàng)新，我國的存款準(zhǔn)備金政策將逐步回歸常態(tài)，而這也將有利于貨幣政策向價格型調(diào)控轉(zhuǎn)型。發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的經(jīng)驗表明，價格型調(diào)控框架下存款準(zhǔn)備金政策會逐步弱化，其作用主要體現(xiàn)為以可預(yù)見的法定準(zhǔn)備金來維護貨幣市場穩(wěn)定，同時配合其他政策工具引導(dǎo)市場利率。

二是加強存款準(zhǔn)備金宏觀審慎管理。與傳統(tǒng)的數(shù)量管制不同，宏觀審慎管理政策主要通過限制借款人和貸款人的借貸行為，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。次貸危機以后，為完善宏觀審慎管理制度框架，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，中央銀行進(jìn)一步優(yōu)化了存款準(zhǔn)備金制度，提出了差別準(zhǔn)備金率動態(tài)調(diào)整機制，將貨幣信貸和流動性管理的總量調(diào)節(jié)與宏觀審慎政策相結(jié)合，以此引導(dǎo)和激勵金融機構(gòu)保持穩(wěn)健經(jīng)營和調(diào)整信貸投放。實踐證明，相關(guān)政策在遏制銀行業(yè)金融機構(gòu)無序放貸沖動，控制流動性總量和激勵金融機構(gòu)提高資本水平，以及改善資產(chǎn)質(zhì)量、增強風(fēng)險防范能力等方面發(fā)揮了好的作用。

三是加強跨境資本流動的無息準(zhǔn)備金管理。危機以來，為有效應(yīng)對跨境資本流動，部分新興市場國家加大了資本流動的宏觀審慎管理力度，其中無息準(zhǔn)備金制度就是一項重要的政策工具。隨著我國資本項目可兌換程度的提高，為進(jìn)一步規(guī)范我國外匯市場發(fā)展，在借鑒韓國、智利等外匯宏觀審慎管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對金融機構(gòu)代客遠(yuǎn)期結(jié)售匯存在的問題，中央銀行推出了無息準(zhǔn)備金制度。雖然該制度實施范圍有限，但卻為管理資本流動提供了新方向。未來可以加強無息準(zhǔn)備金管理在中國跨境資本流動管理的可行性研究，實現(xiàn)“有管理的資本項目可兌換”。

四是發(fā)揮存款準(zhǔn)備金制度的政策導(dǎo)向作用。隨著存款準(zhǔn)備金政策的不斷創(chuàng)新與完善，其政策導(dǎo)向功能也日益明顯。2004年以來，針對部分金融機構(gòu)資本充足率和資產(chǎn)質(zhì)量下降等問題，中央銀行借鑒風(fēng)險狀況區(qū)別對待的國際經(jīng)驗，制定了差別存款準(zhǔn)備金率制度。而且，還通過縣域新增存款用于當(dāng)?shù)?、農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)”事業(yè)部考核等方式，發(fā)揮存款準(zhǔn)備金正向激勵和激勵相容的調(diào)控理念。2014年以來，中央銀行進(jìn)一步加大存款準(zhǔn)備金政策的導(dǎo)向性作用，多次定向下調(diào)縣域金融機構(gòu)和小微、涉農(nóng)貸款占比較高的非縣域金融機構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率，加大對相關(guān)薄弱環(huán)節(jié)的政策支持力度。

返回首頁     返回上頁